Asko Uoti (sit.)

21.3.2011

 

Syitä on useita. Ensinnäkin monet tärkeät kuntalain tavoitteet eivät ole toteutuneet. Nykyistä kuntalakia (365/1995) säädettäessä pidettiin keskeisenä tavoitteena valtuuston aseman vahvistamista. Näin ei ole tapahtunut. Pelkkä valtuustoryhmien toimintaedellytysten parantaminen (KuntaL 15 b §) ei tähän riitä. Reaalimaailma osoittaa sen karulla tavalla. Siinä missä joissakin valveutuneissa kunnissa valtuuston kokouksia radioidaan tai lähetetään esimerkiksi internetin kautta suorina lähetyksinä, ei monissa kunnissa olisi paljoa kuunneltavaa (ja katseltavaa), sillä kokouksia on suhteellisen harvoin ja niiden kesto voi olla usein vain 10 - 20 minuutin luokkaa ja sekin aika kuluu suurelta osin kokousteknisten asioiden parissa. Tällöin voi perustellusti sanoa, että kunnallisdemokratian toteutuminen jää lähinnä demokratian irvikuvan asteelle.

 

Mistä em. tilanne sitten johtuu? Yksi olennainen vastaus on se, että kuntalain monet yksityiskohdat ovat johtaneet siihen, että valtuustot eivät kykene monessa tapauksessa toimimaan kokonaisvaltaisesti kunnan asioiden hoitamisessa, vaikka niillä kuntien ylimpinä päätöksentekoeliminä pitäisi ehdottomasti olla langat aina lopulta aidosti omissa käsissään. Pahin tilanne tässä suhteessa näyttää olevan yhden poliittisen ryhmän tai ylikorostuneen konsensushengen dominoimissa kunnissa. Tuollaiset poliittiset asetelmat eivät synnytä aidosti vuorovaikutteista ja kansalaisyhteiskunnasta lähtevää poliittista keskustelua vaan asiat niin sanotusti sovitaan jo ennen valtuustokäsittelyä ei-julkisten ja suppeiden, virallisten tai epävirallisten, keskustelu- ja päätöksentekofoorumien piirissä.

 

Yksi konkreettinen syy siihen, että valtuustolla ei ole kunnassa keskusteluagendan muotoilukompetenssia eli valtaa määritellä itse sen päätettäväksi tulevia asioita, löytyy kuntalain 53 §:stä. Kyseisen säännöksen mukaan kunnanhallitus toteuttaa sille säädettyyn valtuustoasioiden käsittelypakkoon perustuen valtuustoasioiden valmistelun ja siten samalla myös käsiteltävien asioiden valinnan, yhdessä kunnan johtavien virkajohtajien kanssa, valtuuston ”tarjottimelle”. Kaiken lisäksi valmistelun seurauksena valtuutetuille ei tarjota edes valmisteltuja vaihtoehtoja päätöksenteon pohjaksi vaan mahdolliset valtuustokeskustelut ja valinnat joudutaan tekemään vain yhden päätösvaihtoehdon ympäriltä annetun informaation varassa. Jo reilut 10 vuotta sitten tehdyssä kuntalain seurantatutkimuksessa tätä asiantilaa pidettiin suurena ongelmana kuntademokratian toteuttamisen kannalta.

 

Kunnallisoikeuden professori Aimo Ryynäsen mukaan kuntien johtamisjärjestelmä vaatii tuntuvaa uudistamista. Oikeudellisesti kuntien johtamisjärjestelmän uudistamista voidaan perustella ennen muuta Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan useilla määräyksillä todellisen kansanvallan ja paikallisen itsehallinnon toteuttamisesta. Ryynäsen mukaan "(N)yt valta- ja vastuusuhteet ovat vääristyneet. Virkajohtajat toimivat poliittisen johtajan tavoin, koska poliittinen johto kunnista puuttuu tai se on pirstoutunut hyvin monen eri henkilön hoitoon. Valta ei ole kasvotettu. Ei ihme, että kiinnostus kunnallisvaaleihin katoaa, sillä ihmiset tietävät, missä todellinen valta on; ei valtuustoissa, vaan piilossa virkakoneistossa ja valtuustoryhmissä".

 

Merkittävä kysymys kuntademokratian vahvistamisen alalla on myös kunnallisen päätöksenteon avoimuuden ja läpinäkyvyyden lisääminen. Kyse ei ole vain vaalirahoituksen nk. avaamisesta kuntalaisten silmien eteen, vaan kysymys on paljon enemmästä. Katseiden kiinnittäminen pelkkiin vaalirahasuorituksiin ja niiden alkuperään ei takaa vielä avointa ja läpinäkyvää politiikantekoa. Tarvitaan paljon syvällisempää osallistumisen ja vaikuttamisen pelisääntöjen tarkastelua ja niiden muutosta. Olemme tässä mielessä vielä kaukana siitä poliittisen toiminnan avoimuudesta ja julkisuudesta mitä löytyy vaikkapa muista Pohjoismaista ja Saksasta.

 

Jotta kuntalaisella olisi ajantasainen ja todellinen mahdollisuus seurata ja ottaa huomioon kotikuntansa kuntapäättäjien erilaiset sidonnaisuudet ja niiden vaikutukset kunnalliseen päätöksentekoon, tarvitaan laaja-alainen ja kattava ylikunnallinen ja -kansallinen sidonnaisuudet selvittävä henkilörekisteri. Jotta tuollaisella rekisterillä saavutettaisiin myös käytännössä ne tavoitteet, joita kunnallispoliittisen toiminnan avoimuuden ja läpinäkyvyyden ylläpitämiseksi vaaditaan, rekisteritietojen tulee olla paitsi kattavia myös helposti tavoitettavia. Oikeusministeri Tuija Braxin näkemys siitä, että kaikkinaiset poliitikkojen ja virkamiesten kytkökset tuotaisiin parrasvaloihin esimerkiksi kuntien verkkosivuilla, on siksi mitä kannatettavin ehdotus poliittisen toiminnan läpinäkyvyyden ja virkamiesmoraalin vahvistamisen saralla.

 

Muutoinkin tulisi olla itsestään selvää, että kuntalaisella niin äänestäjänä kuin esimerkiksi kunnallisten palvelujen käyttäjänä tulee olla oikeus tietää oman kotikuntansa luottamushenkilöiden ja johtavien viranhaltijoiden yhteydet kunnan ulkopuolisiin toimijoihin (kuten pankkeihin, säätiöihin ja muihin yhteisöihin) ja niissä mukana olemisen mahdollisiin kytkentöihin poliitikkojen ja viranhaltijoiden toimintaan. Pelkkä kunnallisen toimijan oma-aloitteellisuuden varassa oleva, nykyisin voimassa olevan hallintolain (434/2003) mukainen, vaalikelpoisuuden ja esteellisyyden toteaminen (HL 27 – 30 §:t) ei siihen vielä riittävän kattavasti riitä. Todennäköisesti laajentuvalla läpinäkyvyyden lisäämisellä saavutettaisiin myös kunnallisen päätöksenteon mainetta parantava vaikutus. Se lisäisi varmasti myös kuntalaisten, etenkin nuorten kiinnostusta ja luottamusta oman kotikunnan asioiden hoitamista kohtaan.

 

Sellaiset poliitikot ja viranhaltijat, joiden toiminnassa on joko muodollisesti tai asiayhteyssyin arveluttavia ja toimijan luotettavuutta ja puolueettomuutta heikentäviä piirteitä jäisivät todennäköisesti varsin nopeasti pois nykyisistä asemistaan. Siitä pitäisi huolen viime kädessä mm. sidonnaisuusrekisteritietoja hyödyntävä julkisuus erilaisten medioiden kautta. Neljäs valtiomahti voisi, ja sen myös tulisi, laajentua jatkossa tarkoittamaan asiallisen kriittistä ja riippumatonta kuntamahtia. Tällainen kehityssuunta asettaa kunnallisasioiden viestinnälle luonnollisesti myös uudenlaisia haasteita. Pelkkä, ja toivon mukaan kuitenkin riippumaton, paikallislehteen perustuva perinteinen tiedonvälitys ei enää yksin riitä. Tarvitaan monipuolista ja erilaisten medioiden (mm. lehdistö, radio, sosiaalinen media) käyttöön perustuvaa mielipideilmastoa. Vain sellaisen aikaansaamisen avulla voidaan puhua todellisesta kunnallisen päätöksenteon vaihtoehtojen punninnasta ja mm. paljon puhutusta arvokeskustelusta muussakin kuin juhlapuheyhteydessä.

 

Kuntalain uudistamisen näkökulmasta kysymys on kyseisen lain kuntalaisten osallistumisoikeusluvun säädännäisestä vahvistamisesta kuntalaisten oikeuksien osalta. Kunnan jäsenellä tulee olla todelliset vaikuttamismahdollisuudet jo päätöksentekoprosessien alkuvaiheissa. Nykyisin nämä oikeudet ovat monessa kunnassa vielä turhan viranhaltijajohtoisesti toteutettuja. Kuntien toimintatavat eivät tue riittävästi vuorovaikutteisuutta ja kuntalaislähtöisyyttä. Viranhaltijoiden ei tule määritellä ja rajata vain omista lähtökohdistaan kuntalaistensa osallistumisoikeuksien sisältöjä. Heidän tehtävänsä on nimenomaan tukea kuntalaisten perustuslaillisten osallistumis- ja vaikuttamisoikeuksien omaehtoista ja täysimääräistä toteutumista.

 

Mitä tulee kuntalain ja kunnallisten virkavalintojen suhteeseen, voidaan todeta, että suurinta kunnallisen itsehallinnon toteuttamista ei ole se, että virkoihin valitaan henkilöitä kunnan poliittisten ryhmien tai ylimmän virkamiesjohdon mieltymysten mukaisesti. Periaatteessa kuntalain vanhan (ja kumotun) virkasääntöjen antamista koskeneen valtuutussäännöksen aikaan tuollainen nykyperustuslain vastainen toiminta oli hyvinkin mahdollista. Enää tuolta vanhalta pohjalta ketään ei pitäisi valita virkaan. Ei siis pitäisi.. Kunnallisten virkavalintojen alueella Suomen perustuslain virkanimitysperusteet taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto tuleekin saattaa täysimääräisesti myös kunnallisten virkavalintojen yksiselitteiseksi perusteeksi. Tämä vaatii mahdollisesti myös lainsäädännöllisiä toimia. Vain mahdollisimman pätevä ja osaava henkilöstö voi toteuttaa kuntien itsemääräämisoikeuden tavoitteita asiantuntevasti ja paikallisen väestön etujen mukaisesti; ja myös tasapuolisesti eri poliittisiin ryhmiin ja kansalaisvaikuttajiin nähden.

 

Lähtökohtaisesti kunnallisen itsehallinnon sisällön ja merkityksen avoin ja avarakatseinen hyödyntäminen on hyvä väline kuntalain uudistamiseen.

 

Kohti ajattelutapojen tarkistamista ja tarpeellisten uudistusten aikaa!

 

 

Asko Uoti

 

Kunnallisoikeuden lehtori, HTT, YTM

Akaan kaupungin valtuutettu ja perusturvalautakunnan jäsen (sit.)

 

Palaute ja kysymykset: etunimi.sukunimi@pp1.inet.fi (tai viereisen lomakkeen kautta).